山东脱贫攻坚简报2017年第29期（总第166期）

【案说扶贫】

创新“扶贫+养老”模式  破解“脱贫+解困”难题

——五莲县互助养老情况调查

五莲县有省定贫困村51个、市定贫困村40个，建档立卡贫困户3372户、贫困人口5434人，其中因年老体弱、因病、因残造成失能半失能的贫困人口占1/4。由于他们大多瘫痪、失明、残疾、精神疾病、孤寡独居等，仅仅给钱给物解决不了所处的困境，做饭、打扫卫生等日间照料才是他们最迫切、最现实的需求。该县通过政府购买服务、社会爱心捐赠等方式，聘请有劳动能力的居家贫困妇女与贫困失能老人结对帮扶，创新“扶贫+养老”互助养老模式，同步解决“脱贫”和“解困”两个难题。目前，全县共有18个村开展互助养老扶贫，聘请护理员33名，照料建档立卡贫困老人113名，不仅使贫困妇女有了稳定收入，而且解决了贫困失能老人的日间照料难题，还让他们享受到了更多社会关爱、人性关怀和心灵慰藉。

一、推动由“一对一”帮扶向“一带二”帮扶转变，实现扶贫助养老、一岗解双难。五莲县的互助养老模式是由洪凝街道红泥崖村率先自发探索的。该县御景园房产公司总经理响应党的号召，捐助2400元帮扶该村一名贫困户郭公正。驻村第一书记考虑单独捐助一户，不如将善款用于聘请有劳动能力的贫困妇女照顾贫困失能老人，这样一份善款由帮扶一个贫困户转变为带动两个贫困户，取得“助一帮一”的效果，实现一岗解决居家妇女“脱贫”和老年人口“解困”的两难问题。郭公正是一名83岁老人，他有一个智障儿子，无劳动收入来源，家里一贫如洗，平时爷俩吃饭都成问题。通过聘请贫困妇女陈淑芳帮助日常照料，郭公正一家发生了明显变化，老人高兴地说：“我年纪大了，基本生活都成问题，村里安排专人免费给俺做饭、洗衣服，顿顿能吃上热乎饭，我很知足，感谢党和政府!”参照这种模式，贫困妇女厉凤彩与今年60岁的陈维义老人结成帮扶对子，老陈一直孤寡独居，还需要照顾已经瘫痪5年的老父亲，通过结对帮扶，老陈不仅吃上了热乎饭，还有人帮忙收拾卫生、换洗被褥衣物，老人喜笑颜开，逢人便夸护理员。今年73岁的聋哑人厉复来也得到了细心的照料，从他无言的笑声中，可以感受到了他的幸福。看到“一带二”帮扶模式的显著成效，公司捐助金额增加到1万元。

二、推动由“一对一”照料向“一对多”服务转变，实现脱贫不离家、服务送上门。五莲县在“一对一”照料模式的基础上，又发展创新了“一对多”服务模式，既能增加贫困妇女收入，也使更多贫困失能老人在家门口就能享受到日常护理照料，实现了服务规模化。一方面，坚持养老不离家，服务送上门。目前，全县已对18个村的113名贫困老人提供上门服务，一个月内老人可享受4次以上进家服务，当老人们提出卫生保洁需求时，护理员及时上门进行卫生打扫，当老人患感冒等病症时，可由护理员帮忙拿药请医生，在家门口就得到亲人般的贴心照料。高泽镇黄龙汪村王春法老人今年61岁，孤寡独居无子女，身患重病，经常吐血，房屋年久失修，个人又没钱改造，村里帮助重建了新房，护理员王文凤每天都到老人家中查看，根据老人实际需求，帮忙打扫卫生、洗衣服、蒸馒头，头疼感冒及时帮找大夫，将服务送到家门口。另一方面，坚持脱贫不离家，岗位送上门。不仅服务对象是贫困老人，护理员也是贫困户。为扶贫解困，实行互助养老的村庄优先从建档立卡贫困户及低保特困户中挑选有劳动能力的人员作为护理员，通过居家养老扶贫，使她们不用出村也有工作岗位，既能照顾家庭，也能改善生活状况。目前，全县已聘请贫困妇女护理员33名，年龄都在50岁以上，通过“一对多”模式照料服务更多贫困失能老人，每天可获得工资10—40元。今年68岁的红泥崖村村民厉保美，丈夫重度残疾，丧失劳动能力，她既要在家照料老伴，还需要挣钱维持日常开支，生活的重担压得她喘不过气来。现在，她通过照料6名失能老人，每月增收500元。潮河镇菜园村的周加秀，今年67岁，儿子在部队牺牲后，又收养了一个小孩，各项开支很大，但又无法离家外出务工，通过给8名贫困老人集中烧菜做饭，每月增收160元。

三、推动由居家分散照料向幸福小院集中服务转变，实现小院子供养、大集体关爱。“一对一”“一对多”互助养老模式，护理员一家一户去照料贫困失能老人往往忙不过来，特别是一家一户的烧菜做饭，需要户户点火、家家冒烟，既浪费食料，也耽误时间。为此，该县决定以幸福院为依托，设立互助养老工作站，统一配备厨具、洗衣机、床铺、电视、棋牌等各类设施，方便养老日常照料和交流娱乐休闲，既给护理员和贫困失能老人提供一个落脚的地方，也便于社会组织、慈善机构等集中一处开展探望关爱活动，使贫困老人充分享受到社会大家庭的温暖。目前，全县开展互助养老的18个村中，通过新建、改造闲置房屋等方式建设幸福院8处，通过在幸福院集中制作饭食，改善贫困失能老人生活质量。红泥崖村投资4万余元对原有幸福院升级改造，150平米空间干净整洁，生活设施配套完善，护理员在这里为贫困失能老人统一制作油饼、包子、馒头等主食，确保老人们日常饮食有保障、有营养、花样多。潮河镇菜园村的李梦军、李炳月双目失明，到村幸福院吃饭都会有专人搀扶引路，他们说每次集体吃饭都像过年一样。各级政府、村集体、爱心组织的关爱，让幸福小院充满欢声笑语，不仅为小院子里的贫困老人带去了健康和快乐，也带去了积极向上战胜贫困、战胜疾病的信心，带动全县孝老、敬老、尊老、爱老蔚然成风。

四、推动由村居自发探索向政府引导转变，实现互助养老广覆盖、上水平、可持续。五莲县的互助养老扶贫是一个新生事物，展现了旺盛的生命力和创造力，在前期村居自发探索试点的基础上，该县决定在全县面上推开，县扶贫办、县民政局联合下发了《关于建立农村“互助养老”机制助力脱贫攻坚的实施方案》，通过制度保障互助养老长效持久发展。一是实行“两审一评”，规范结对程序。互助养老的服务对象主要为瘫痪、失明、残疾等日常生活需要帮助护理的建档立卡贫困老年人。护理员的确定按照本人自愿原则，优先聘请身体健康、品德良好、尊老敬老、勤恳奉献的建档立卡贫困妇女及低保困难家庭妇女。对符合条件提出申请的服务对象和护理员，严格实行“两审一评”结对程序，先由乡镇成立评估组审查，审查合格的召开村民代表会议民主评议，并在村居明显位置进行张榜公示，公示无异议后，报乡镇民政所审批。二是开展“五助四查”，明确服务内容。护理员对服务对象的护理内容主要包括“五助”和“四查”，“五助”即以老年人的日常生活需求为重点，定期帮助送餐做饭、帮助清洗衣物、帮助打扫卫生、帮助家务农活、帮助外出代购；“四查”为护理员每天上门走访查看老年人在家中吃、穿、住、医方面的情况，及时发现老人所需并提供服务。同时，村级成立互助养老志愿者服务队，吸纳老党员、老干部、第一书记、热心群众和水电工、卫生员等具有一技之长的人员，及时提供应急维修、心理疏导、医疗卫生等服务。三是拓宽“四条渠道”，落实资金保障。围绕解决服务对象生活费、护理员补贴，以及服务场所、炊具、洗衣机等设施配备运转维修费用问题，按照“县里拨一点、镇里拿一点、村里出一点、社会捐一点”的原则，明确县慈心一日捐资金，县财政统筹整合涉农资金，村级募捐及爱心企业、志愿者捐助资金和有条件的村集体经济资金“四条渠道”，确保互助养老扶贫模式长效运行。目前，已通过县慈心一日捐等方式募集资金36万元，以奖代补奖励先行试点村。四是坚持“三个严格”，促进规范管理。严格调查摸底，各乡镇组织专人对辖区内贫困失能老人及服务需求情况进行摸底，建立信息库，摸清需求、托清底子。严格组织实施，根据调查摸底情况，在条件成熟的村利用村幸福院或空闲房屋设立互助养老工作站和配餐中心，制定管理制度，进一步规范化、制度化。严格监督管理，镇村建立监督管理机制，定期通过实地走访、入户调查、电话回访等形式，对服务质量、服务内容进行监督，注重引导村“两委”、群众代表等加强日常监督，并将服务质量作为发放护理员绩效工资的依据。

五莲县的互助养老扶贫由于时间较短，还存在服务内容不完善、资金保障不到位、运营管理不健全等问题，需要在实践中不断探索完善。通过实地调查，围绕推动互助养老扶贫长效发展，提出以下建议：

（一）出台政策推动。据了解，全市不仅五莲县进行了互助养老扶贫实践，其他区县也进行了探索，岚山区在3个乡镇的3个村进行了互助养老试点，莒县在夏庄镇中马坡村开展了集体预留地供养、在城阳街道岳家村和店子集镇西牟家庄子村开展了发展集体经济集中供养等养老模式。鉴于各区县都进行了试点探索，建议各级政府整合相关政策、统一出台文件进行引导和推动，进一步明确互助养老的服务对象、资金投入、运营主体、依托载体、服务内容、考核监督等。特别是在互助养老范围上，应借助民政部门的养老扶持政策，逐步扩大互助养老服务覆盖面，除了将贫困失能老人纳入服务范围，低保家庭中的失能、失智、高龄、独居等老人也应逐步纳入，其他有需求的老年人可由政府支持的居家养老服务设施和民办非营利养老机构提供有偿性服务。

（二）落实资金保障。推动互助养老长效发展，根本在于加大资金投入。一是用好财政专项资金。根据国家发改委办公厅、民政部办公厅、全国老龄办综合部联合下发的《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》要求，政府应确保彩票公益金50%以上用于养老服务，这一政策落实到位，互助养老长效运转才能得到有效保障。同时，各级慈心一日捐资金、财政统筹整合涉农资金，也要加大对互助养老的支持力度。二是鼓励社会爱心捐赠。通过表彰奖励、冠名等形式，鼓励爱心企业、公益组织、志愿者捐款捐物。三是加大村集体资金投入。既可以发展集体经济加大投入，也可以预留部分集体土地进行集中供养，特别是对光伏扶贫、资产收益扶贫、产业扶贫等扶贫项目收益，可以探索将贫困失能老人收益部分纳入日间照料资金来源。四是引导个人承担一部分。习近平总书记指出：“扶贫要从实际出发，多雪中送炭，少锦上添花，不要搞成民粹主义、福利主义，该给的东西要给，不该给的东西不要给，不要养懒汉，不要搞到力所不及、力不从心，肉长到身上以后再割下来是很难的。”从实践看，互助养老绝对不能搞成免费福利，那样就不可持续。特别是在做饭送餐服务中，除了贫困失能老人外，低保户、其他困难户都应个人承担一定费用，确保保本运营。

（三）创新运转模式。推动互助养老长效发展，创新运转模式是关键。应当探索通过公办民助、政府购买服务等形式，推动养老服务与市场对接，使公益性服务与盈利性服务互补。大力鼓励爱心企业、公益组织“上山下乡”，积极参与和支持互助养老发展，政府应提供资金、服务、人员、活动等方面的支持，通过市场化运作、企业化管理，兼顾公益和扶贫，使互助养老形式更加丰富。充分发挥农村幸福院、日间照料中心、社区服务中心等载体作用，拓展服务内容，提高服务质量，在为贫困老人提供送餐做饭、打扫卫生、清洗衣物等服务的基础上，还可上门为老人提供理发洗澡、健康医疗、紧急援助、心理慰藉等服务。在正常运营的农村幸福院，应当制定日常生活、卫生整理、互帮互助等运行制度，组织入住老人自愿结对互助，彼此相互照料，低年龄者照顾高年龄者，有劳动能力者照顾无劳动能力者，真正实现“抱团养老”，使入住老人在获得被需求的满足感时，也在“人人帮我、我帮人人”的邻里间守望相助融洽氛围中安享温馨晚年。

（四）严格管理考核。提升服务水平，保证服务质量，严格的管理和经常的监督考核是互助养老持续健康发展的基础。一是建立护理服务档案。配备服务信息卡，详细记录护理员的服务日期、服务内容，以及服务对象对服务情况的打分。二是建立“双议双查”制度。每周村两委成员对护理员进行检查考核，每月乡镇工作人员对护理员工作进行随机抽查，每季度养老服务对象及其子女对护理员工作情况进行评议，确保服务质量和效果。三是引入第三方评估。通过第三方机构对养老服务质量进行评价，保证服务不走过场。对服务不合格的护理员进行重新培训，考核合格后再上岗；确实不能胜任工作的，另做安排或者予以辞退。（日照市扶贫办）